Em 2006, Joachim Wehner fez um levantamento sobre as práticas de orçamento público em 41 países. Além desse levantamento próprio, sua pesquisa utilizou, dados de um estudo realizado em 2003 pela Organização Para Cooperação no Desenvolvimento Econômico (OCDE) e pelo Banco Mundial. Nesse trabalho, o pesquisador investigou as estruturas institucionais que possibilitam um controle adequado do orçamento pelo poder legislativo.
O primeiro fator importante que ele detectou foi o poder de emendar a proposta do Executivo. Segundo Wehner, o poder legal de propor emendas ao orçamento é o que determina o potencial de o legislativo mudar aquilo que foi proposto pelo Executivo.
O segundo fator identificado foi o que ser refere às consequências advindas da não aprovação do orçamento. Quanto mais desagradável essa consequência para o Executivo, mais o legislativo tem poder de extrair concessões.
Em terceiro lugar, a pesquisa detectou a a flexibilidade do executivo na execução do orçamento como outro fator. Quando o ramo executivo do governo pode realocar os recursos de uma área para a outra sem autorização do legislativo, consegue, em casos extremos, pôr todo o trabalho de análise e avaliação orçamentária do legislativo em risco, uma vez que após aprovado o orçamento, o executivo poderia desconsiderar as emendas legislativas ao orçamento.
O tempo de avaliação do orçamento pelos parlamentares aparece em quarto lugar. Os orçamentos são peças complexas e um escrutínio atento depende de tempo. A experiência internacional sugere que o tempo médio adequado de avaliação do orçamento é de 3 meses. No entanto, o tempo de avaliação adequado depende da capacidade técnica e organizativa da casa.
Em quinto lugar destaca-se o sistema de comissões do Parlamento. Segundo o autor, um sistema adequado é uma condição mínima para a influência efetiva do Legislativo sobre o orçamento. A divisão dos trabalhos legislativos entre as comissões facilita a análise de várias matérias simultâneas e a especialização de parlamentares, o que é importante para fazer frente à burocracia altamente técnica e especializada disponível ao Executivo.
Com estes cinco fatores determinantes do efetivo controle do parlamento sobre os orçamentos públicos de algum modo contemplados, percebe-se que o Brasil dispõe de uma estrutura orçamentária relativamente adequada do ponto de vista da estrutura institucional do controle legislativo, atribuindo um poder considerável ao legislador e lhe dando tempo e estrutura para a avaliação.
Entretanto, nota-se, adicionalmente, a necessidade de adaptações. Não basta que os parlamentares tenham poder para propor emendas e possam vetar a proposta orçamentária do Executivo, se essas prerrogativas e poderes não são utilizados pelos detentores dos cargos legislativos e pelas comissões. A boa notícia é que o passo a ser dado para melhorar o controle externo no Brasil depende, hoje, mais de vontade política do que de mudanças institucionais e legais de difícil articulação.
Sobre os autores:
VALDEMIR PIRES, economista (CORECON-SP 22.295), professor-doutor e pesquisador do Departamento de Administração Pública da Faculdade de Ciências e Letras da Universidade Estadual Paulista (UNESP), campus de Araraquara SP, desde 2005
Diego V. de Godoy Delmonico é graduado em Administração Pública pela Universidade Estadual Paulista "Júlio de Mesquita Filho" - UNESP, Faculdade de Ciências e Letras de Araraquara, Mestre em Engenharia de Produção, Gestão Ambiental, pela Faculdade de Engenharia de Bauru (FEB/UNESP)
